一

细数中国历代王朝，几乎毫无例外地都是在“勃然而兴”后不久就越来越深地陷入腐败泥潭之中，最后也大多因“腐败综合征”而走上灭亡之路。

我个人认为，传统社会里的“权力决定一切”，应该为腐败的产生负总责。

自秦朝至清末，从政治层面讲，中国历史基本上就是一段皇权专制不断强化的历史，而皇权专制本身，就是最大的腐败。

皇权专制制度的根本特征是，皇帝不是为国家而存在的，相反，国家是为皇帝而存在的，形成了“家天下”的格局。黄宗羲认为，从秦朝开始的君主专制制度是“以天下之利尽归于己，天下之害尽归于人”（《明夷待访录·原君》）。黑格尔则认为传统中国是“普遍奴隶制，只有皇帝一个人是自由的，其他的人，包括宰相，都是他的奴隶”，这句话在中国史书中得到了这样的注解——后梁宰相敬翔曾对梁末帝朱友贞说：“虽名宰相，实朱氏老奴耳。”

这种制度安排，使天下成了君主的世袭产业：

是以其未得之也，屠毒天下之肝脑，离散天下之子女，以博我一人之产业，曾不惨然，曰：“我固为子孙创业也。”其既得之也，敲剥天下之骨髓，离散天下之子女，以奉我一人之淫乐，视为当然，曰：“此我产业之花息也。”（《明夷待访录·原君》）

确实，在君主专制制度下，整个国家都是皇帝的私有财产，全体臣民都为皇帝而奔走，这就是所谓的“竭天下之财以自奉”“以四海之广，足一夫之用”“夺人之所好，取人之所争”。这种状况本身当然就是最大的腐败。在黄宗羲看来，皇权专制制度是“天下之大害”。用孟德斯鸠的话说则是：“专制政体的原则是不断在腐化的，因为这个原则在性质上就是腐化的东西。”

利益如此巨大，风险当然也高。为了保证自己及后代的腐败特权，皇帝们建立起庞大的官僚体系，试图控制社会的方方面面，“人人而疑之，事事而制之”，甚至“焚诗书，任法律，筑长城万里，凡所以固位而养尊者，无所不至”，这就导致权力笼罩一切。

传统中国是一个“权力决定一切”的“超经济强制”的社会。马克思称之为“行政权力支配社会”。凭武力夺取天下的中国皇帝，可以凭一己之喜怒，把国家像揉面团一样揉来揉去，对天下一切人随意“生之、任之、富之、贫之、贵之、贱之”。秦始皇可以调集全国之力修陵墓、修长城；朱元璋在全国范围内组织了数千万人的大移民；甚至到了清朝康熙时代，尚可一道迁海令下，沿海三十里内，人民搬迁一空。

传统社会生产、生活的各方面，大都是在权力的直接支配之下进行的。比如农业，刘泽华说：“国家通过权力系统对农业生产进行直接的监督和管理，贯穿于中国整个封建时代。……从官府集中大量耕牛、种子、生产工具在全国范围内调配，到将几十万、上百万的劳动者从东迁到西，又从西迁到东；更不必说产品征收和转运过程中组织、措施的复杂与严密，都体现着一种精神，即国家对于全部土地、农民、一切生产活动的主宰。农民几乎没有自由的独立的自己的生产，一切都要纳入符合封建国家需要的轨道。自由竞争或自由选择的原则，在这里完全没有效应。”

不仅大事由统治者决定，甚至普通百姓穿什么样的衣服、住多大的房子，也要由统治者来具体规定。

比如明朝开国之初，朱元璋就制定了一系列规章制度，对细民百姓生活的方方面面都进行了明确要求。

他规定金绣、锦绣、绫罗这样的材料只能由贵族和官员们使用。

老百姓的衣料只限于四种：绸、绢、素纱、布。他还规定普通老百姓的靴子“不得裁制花样、金线装饰”，也就是说，靴子上不得有任何装饰。

洪武二十五年（1392年），朱元璋在一次微服察访中，发现有的老百姓在靴子上绣了花纹，勃然大怒，回宫后，“以民间违禁，靴巧裁花样，嵌以金线蓝条”，专门下令，严禁普通老百姓穿靴子。

后来北方官员反映，北方冬天太冷，不穿靴子过不了冬，朱元璋才格外开恩，“惟北地苦寒，许用牛皮直缝靴”。就是说，可以穿靴，但只许穿牛皮的，只许做成“直缝靴”这一种样式。

除了衣服，其他的生活起居也无不有明确的规定。比如老百姓的房子，洪武二十六年（1393年）定制，不过三间、五架，不许用斗拱、饰彩色。百姓喝酒，酒盏用银器，酒注只能用锡器，其余的都只能用瓷器、漆器……事实上，在中国古代，不存在公域与私域的区别，一个人的生老病死、衣食住行，都需要由权力来规定。

战国时期，中国的统治者们认为，不受权力控制的私营工商业乃是破坏自然经济、威胁“国本”的大敌，因此中国多数朝代都对商人阶层设置了歧视性规定。比如西汉“令贾人不得衣丝乘车”；晋代为了侮辱商人，让他们“一足着白履，一足着黑履”；前秦皇帝苻坚规定“去京师百里内，工商皂隶，不得服金银、锦绣，犯者弃市”；朱元璋则规定，在穿衣方面，商人低人一等。农民可以穿绸、纱、绢、布四种衣料，而商人却只能穿绢、布两种料子的衣服。即使你富可敌国，也没权利穿绸子。农民家里只要有一人做生意，则全家不许穿绸、穿纱。商人考学、当官，都会受到种种刁难和限制。

历代统治者都坚持“利出一孔”原则，就是所有的利益都要由权力来分配。所以在传统时代，财富不能给自己带来安全，因为它随时可以被权力剥夺。

汉文帝宠幸为他吮疮吸脓的“黄头郎”邓通，特许他可以冶铜铸钱，邓通遂一跃而富甲天下，而汉景帝上台，便厌恶这个靠拍马屁上来的人，于是邓通就“家财尽被没收，寄食人家，穷困而死”。（见《汉书·佞幸传》）

朱元璋时代一个有名的传说是，江南首富沈万三为了讨好朱元璋，出巨资助建了南京城墙的三分之一，孰料朱元璋见沈万三如此富有，深恐其“富可敌国”，欲杀之，经马皇后劝谏，才找了个借口将沈万三流放云南。

沈万三终客死云南，财产都被朱元璋收归国有。这个传说虽然被历史学家证明为杜撰，却十分传神地表现了朱元璋时代富人财富朝不保夕。事实是，洪武一朝，朱元璋为了消灭地方上的富豪之家，借洪武朝“四大案”，任意勾连地主富户，唆使人们诬陷他们藏有贪官寄存的赃款，以便没收他们的财产。

王子今说，在古代中国，“政治地位高于一切，政治权力高于一切，政治力量可以向一切社会生活领域扩张，对社会文化的各个层面都表现出无与伦比的冲击力和渗透力。”中国传统社会可谓是“权力万能”。权力支配一切，覆盖一切，规定一切。

因为权力笼罩一切，所以通过权力，很容易获得巨额财富。

因此在传统社会，人们对纯粹的商业经营、经济投资兴趣不大，而对政治冒险、政治投机、权力经营却十分投入。

战国时期的商人吕不韦是中国式权力投资学的开创者，他认为耕田之利不过十倍，珠宝之利不过百倍，而政治投资则可赢利无数。后来他果然通过拥立子楚为秦国国君而拜相封侯，一下子家童万人，食洛阳十万户。

在古代中国，要想致富并且保持财富，只有通过做官：“三代以上，未有不仕而能富者。”而经商者往往“富不过三代”，因为面临着财产随时有可能被权力剥夺的巨大风险，他们往往将钱财用于消费，而非扩大再生产。

权力支配一切，特别是支配经济利益，是古代中国制度性腐败的基础。

二

关于权力的性质和权力滥用的危害，西方思想家有过许多经典论述。亚里士多德在其名著《政治学》中指出：“把权威赋予人等于引狼入室，因为欲望具有兽性，纵然最优秀者，一旦大权在握，总倾向于被欲望的激情所腐蚀。”

这一思想被后世的学者们继承并发扬光大。英国十九世纪历史学家阿克顿的话是传播得最远的一个，他认为权力具有天然的腐败倾向，即“权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败”。法国思想家孟德斯鸠的观点与阿克顿如出一辙，他认为权力是毒品，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。因此启蒙运动以来，“权力腐败论”深入人心，最终演变成为“权力必须受到约束”的政治学的基本公理。

然而，中国传统社会中支配一切的权力，受到的约束却极小。

传统社会历来讲究“人治”，因此在权力运用上表现出极大的任意性。虽然历朝历代都为了规范君权、约束臣权进行了很多制度设计，但是“有治人无治法”的人治原则，使这些精心设计的权力防范机制很容易在实践中失去效用。这突出表现在历代监督机制的虚化上。

中国古代王朝通常都很重视监督机制建设。在依赖官僚系统的同时，如何有效监督这个系统，是历代帝王一直在竭力思考的问题，所以中国古代监察机制的严密程度在很长历史时期之内都在世界上居领先地位。

中国古代监察机制形成于秦汉，成熟于隋唐，明清时期达到顶峰。这套机制的特点：

一是系统独立，垂直管理，直属皇帝领导。监察官员独立行使监察权，不受其他机构和官员的制约。早在汉代，汉武帝就分全国为十三个监察区，称之为“十三州部”，每部设刺史一人，负责一州监察，刺史与地方长官没有任何隶属关系。后来历代监察官员也都自成体系，监察首长通常都直接对皇帝负责。

二是监察官员位卑权重，以小制大。汉朝时，十三州刺史的官秩不过六百石，与县令相当，但却可监督秩二千石的郡守。明代也是这样，明代监察官的品秩很低，给事中和御史均为七品左右的小官。就是这样的小官，都被赋予了重权，“谏官虽卑，与辅臣等”。另《元城语录》曾有记载：“秩卑则其人激昂，权重则能行志。”就是说，地位低，所以进取心强；而权力大，则能有效监督大员。赵翼也说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”高级官吏既得利益太多，所以遇事顾虑重重，愿意息事宁人；小官则急于求进，锐意敢为，不会像高官那样老油条。

三是建立多重监察网络，多种监察方式并用。汉代起，就设有中央和地方两层监察网络。明代朱元璋确定都察院作为最高监察权力机关，执行对中央包括六部官吏的监察。在地方上设十三道监察御史，监察所辖各道，并且可以监督中央的都察院。定期从中央派出御史巡察各道，称为“巡按御史”。另外，各省行政长官对本地方、本部门的官员同样具有监察责任。这样就形成了多重的、相互制约的监察网络。

虽然历代帝王在监察体制建设上殚精竭虑，但是总体来说，历代王朝的监察系统发挥的作用都非常有限，特别是到了王朝中后期，基本都失去了作用。

比如有清一代的所有贪污大案的案发，或者是由政治因素主导，或者由一些非常偶然的因素引发，但朝廷的监察制度，在几乎所有大案中都没有发挥应有的作用。

康熙年间轰动一时的尚书齐世武、布政使觉罗伍实等多名大员的集体贪污案，是由两位官员的妻子到京城控告，才引发社会轰动，并得到皇帝关注的。“原任陕西宁州知州大计参革姚弘烈妻孙氏叩阍，控告原任甘肃布政使觉罗伍实、庆阳府知府陈弘道等勒索银两一案。又原任庆阳府知府陈弘道妻王氏叩阍，控告四川陕西总督殷泰等徇庇知州姚弘烈，将氏夫严刑拷讯一案”，平时从不抛头露面的官员夫人亲自告御状，出了如此轰动性的新闻，此案才得以查办。

雍正时期侍郎伊都立贪污军粮的案发，则更有戏剧性。曾任山西巡抚的伊都立，因罪被革职发往战场效力，负责采买军粮。他与下属范毓馪共同贪污军粮款项，伊都立贪污白银20 000余两，范毓馪亦贪污白银数千两。范毓馪将银两分装于军粮袋子和衣物行李当中，行军当中行李破损，银两不停掉出，后来随行的军人不断捡到银锭。“捡元宝”的新闻在军中传开，这才引起多方关注，二人方遭到查办。

清代最大一起贪污案的查办，也是因为偶然因素。乾隆四十六年（1781年），甘肃人苏四十三率回民起义，乾隆皇帝派兵进剿。由于事发突然，甘肃一时难以筹集大量兵饷。时任甘肃布政使的王廷赞为了表现自己，主动向皇帝表示，愿意捐出四万两，以解燃眉之急。

甘肃本是穷乡僻壤，一个布政使怎么能一下子拿出这么多钱？乾隆由此生疑，派人密查王廷赞家产来源。清代历史上最大一起贪污案——“甘肃冒赈案”由此败露。

原来，乾隆三十九年（1774年），王廷赞的前任，山西人王亶望任甘肃布政使。他以捐监赈灾为由，伙同其他官员共同贪污数百万两白银。据事后统计，从乾隆三十九年至四十六年初，甘肃省共有274 450人捐了监生，收银15 094 750两，通省官员合计侵贪赈银2 915 600两。

这样严重的贪污案件长期未暴露，反映出清代监察机制形同虚设的状况。有清一代，放赈过程有着严格而细致的规定。规定发放粮米时，官员必须亲自到场，每日发放后，官员要亲自签字画押，以为凭证。全部发放完毕之日，还要在发放册首尾签上总名，通册加骑缝印记，以备上司检查。同时，还要将发放数目，具体领取人姓名、数额张榜公布，让百姓监督。然而王亶望命令全省官员自行捏报灾情，所有报灾、勘灾、监放规定均视为一纸虚文，无一执行。数年之间，不但从来没有人检查核实，也并没有人举报揭发过。

三

之所以出现这样严重的失灵状况，是因为传统监察机制通常都有以下不可克服的弊端：

第一，监察机构只是皇权的附属，并不能监督皇权。

一般来讲，传统监察制度的设计是为了监督官权而设的，它不但不是为了监督皇权，反而是为了强化皇权。虽然历代都有诤谏制度，但是否纳谏，则完全取决于皇帝的意志、品格甚至心情。谏官一片好心，但是谏言如果不合圣意，轻则遭贬，重则丧命。比如永乐年间刑科给事中陈谔，“尝言事忤旨，命坎瘗奉天门，露其首”。下场非常悲惨。这样的例子历史上比比皆是。虽然历代都有法律，有“祖制”，但是法律和制度其实都必须服从皇帝的个人意志。皇帝很容易绕开制度，更改法律，法外施情，以情代法。比如明代成化、嘉靖皇帝喜欢方术，很多术士只凭一纸符箓，便可官运亨通。明武宗个性顽劣，多少大臣进谏也约束不了他的荒唐行为。所以一个王朝甚至一个时代，国家的精神面貌往往由皇帝一个人的精神面貌来决定。腐败的程度往往取决于皇帝个人的勤勉状况。比如乾隆早期，因为皇帝励精图治，厉行惩贪，所以腐败程度低；但是到了乾隆晚期，皇帝意志懈怠，贪图享受，收受贡品，贪腐也随之在整个官场蔓延。历史上一个王朝到了中后期，皇帝往往会放松对自我的约束和要求，在这种情况下，监察系统就完全失去了作用。

古代皇权是不可分割的，也不能让渡，所以传统社会不可能对皇权进行有效监督和制衡。事实上，除了皇权，古代王朝往往还有其他监管禁区。比如清代，虽然从制度上说监察官员可以举报任何不法事务，但是事实上极少有言官敢于弹劾满族的王公贵族，八旗事务也一向被言官视为言论的“禁区”。

第二，中国君主专制下的权力制约机制是封闭的、自上而下的线性模式，它排除任何外来力量的参与，特别是排斥民间的监督力量，因此是一种体制内的自体监督，效力非常有限。

因为皇权不可分割的特性，所以官员无论分工如何，本质上都是皇权的代表。他们都处于同一权力体系之内，彼此之间并无根本冲突，都是既得利益群体和统治集团的一分子，即使反腐也是周期性的、局部的，受到同样的游戏规则的左右，而这个游戏规则就是“官大一级压死人”，权力阶梯上面的人可以轻易压倒下面的人。所以监察官员打“大老虎”，随时可能被其反噬。

所以传统时代监察官员弹劾权臣的效果，完全取决于皇帝的心态。明代权臣严嵩得势之时，曾经多次受到监察官员的弹劾，但言官证据确凿的弹劾并不能撼动严氏分毫，言官本身却或被夺官，或被下狱。虽然最后由于御史邹应龙等的参劾，严嵩被勒令致仕，但其根本原因则是“帝眷已潜移”。再比如康熙朝大学士明珠得宠之时，“颇营贿赂，权倾一时”，监察官员无人敢言。后来明珠失宠，御史郭琇才得以借机扳倒他。乾隆晚年，并不是没有耿直的言官举报和珅及其家人，只是他们的举报完全产生不了作用。及至嘉庆亲政，要除掉和珅，才授意言官举报。

所以传统时代，大多数时候监察官员只能是在打“苍蝇”。万历年间，左副都御史丘橓曾经说：“（官场）贪墨成风，生民涂炭，而所劾罢者大都单寒软弱之流。”也就是说，言官弹劾掉的，都是在官场上没有根基的、没有关系网庇护的小官。

清代历朝皇帝都屡屡指责言官怠政溺职，比如顺治皇帝曾经批评都察院：“而近来各官弹章，其中多有摭拾塞责，将他人已经纠参之事，随声附和，明系党与陋习，岂朝廷设立言官之意。”就是说，言官们只愿意在已经被打倒的“大老虎”身上踩上几脚，不敢自己去挑战“大老虎”。康熙亲政之后，屡次指责“迩来科道绝无奏章”，“近时言官条奏参劾，章疏寥寥，虽间有入告，而深切时政从实直陈者甚少”，到了晚年也曾评论科道官员说：“朕听政四十余年，言官有为人而言者，有受贿陈奏者，有报私仇而颠倒是非者。此等条奏，朕无不知。”监察官员们有为了帮朋友弹劾对手的，有受贿后弹劾官员的，有为了报私仇而弹劾他人的，可出于公心的却很少。乾隆中后期，各省大案频发，但很少是由言官揭露的。乾隆对此非常气恼，经常责问言官为什么无人奏及。要这科道有何用？但是这种现象贯穿整个清代，科道官并没有因皇帝的痛责而有所改变。

传统时代监察系统通常还有一条不成文的规则，那就是自己人通常不会找自己人的麻烦。比如明代监察官员们互相包庇，形成潜规则，称之为“乃科不拾道，道不拾科”。虽然分属不同的监察系统，但是从来不会自相残杀，“凡官自科中升出者，自方面至于侍郎，纵有过恶，科中以先僚之故，永不纠弹”，即凡是出身自监察系统，以后虽然转任其他，也从不会受到监察官员的弹劾。

第三，监督者与被监督者很容易“猫鼠一窝”，在窃取“天家”利益的时候，结成同盟。

传统官权不受皇权以外的力量制约，特别是不受民众的制约，因此权力可以很容易寻租。监察官员和其他官员一样，受利益最大化原则的支配，所以他们会轻易将手中的监察权力作为向权贵们讨价还价的资本。比如在权臣张居正秉政时，“谏官言事必先请”。又如“高拱以内阁掌吏部，权势烜赫。其门生韩楫、宋之韩、程文、涂梦桂等并居言路，日夜走其门，专务搏击”，充当权贵的鹰犬。

所以我们就很容易理解为什么历代王朝后期，随着官僚体系的腐败，监察系统往往也会高度腐败。

明代言官的权力非常大，但明朝中后期，言官系统的腐败已经特别严重。

明代言官系统的腐败，表现在两方面：

第一，监察官员陷于党派、地域之争，为所在派别效力，大肆攻击敌对派系。“明至中叶以后，建言者分曹为朋，率视阁臣为进退。……故其时端揆之地，遂为抨击之丛，而国是淆矣。”因为他们有风闻奏事的权力，所以在党派斗争中摇旗呐喊，甚至冲锋陷阵，手段就是歪曲事实、颠倒黑白。

第二，言官群体因为手中握有监督和考察官员的权力，所以公然索贿、买官卖官形成风气。明代后期，社会上给科道监察官员们起了个外号，叫“抹布”，他们为了别人的“干净”，完全不顾自己是否“污秽”。崇祯初年，谏官杨枝起对进京考察的地方官员公开索贿，声称如果不给，他就将在考评之中将对方评为下下等。面对这种恐吓，地方官员无人选择举报，因为他们知道举报也没有任何作用，只好连夜出门借钱行贿。

明代监察御史权力更重，他们代天子巡狩，有“大事奏裁，小事立断” 之权，致使“按临之日，百事俱废，多方逢迎”，从而形成明代的一个专有名词，叫“台使之害”。崇祯年间，十三道御史巡察地方，地方官甚至要在门前跪迎。梁廷栋曾做过这样一个估算，“如朝觐、考满、行取、推升，少者费五六千金。合海内计之，国家选一番守令，天下加派数百万。巡按查盘、访缉、馈遗、谢荐，多者至二三万金，合天下计之，国家遣一番巡方，天下加派百余万”。

监察系统腐败的结果是这个系统完全失去作用。崇祯年间的都察院考核地方官吏，已经完全流于形式，徇私情、通关节，结果全是“称职”，真是“滑天下之大稽”。清代学者赵翼认为，明朝中后期监察系统的腐败与王朝灭亡之间有着直接的关系：“嘉、隆以后，吏部考察之法徒为具文，而人皆不自顾惜。抚按之权太重，举劾惟贿是视，而人皆贪墨以奉上司，于是吏治日媮，民生日蹙，而国亦遂以亡矣。”

这种监察官员的腐败，在清代也同样存在。比如晚清康有为变法期间，多次“买都老爷上折子”，也就是花钱让言官按自己的意志上言皇帝。梁启超在致康广仁、徐勤的一封信中就这样说：

今日在此，做得一大快事，说人捐金三千，买都老爷上折子，专言科举，今将小引呈上，现已集有千余矣，想两日内可成也。

四

中国历史上还有一个鲜明的规律，那就是历代官吏数量呈不断扩张趋势。明代刘体乾称：“历代官制，汉七千五百员，唐万八千员，宋极冗至三万四千员。”到了明代，文武官员共十二万余人。

同时，每一个王朝建立之初，官吏数量比较精简，但是随着时间的推移，无不成倍增长。

比如唐代，初唐时厘定的京官定员只有640人。到了玄宗开元末期，京官人数达到2620人，外官人数则达到16 185人。

宋朝草创之初，内外官员不过才5000人；到了景德年间（1004—1007年），已达10 000多人；而皇祐年间（1049—1053年），更增加到20 000多人。南宋只有半壁江山，但是庆元年间（1195—1200年）内外官员竟达40 000余人。这是指官员，至于吏的数量更是惊人，宋真宗一次就裁汰冗吏190 000余人。

明代也是这样。明初洪武年间（1368—1398年），天下文职官吏数目不过5480员，武职官数在国初也不过为28 000员。世宗嘉靖朝时，刘体乾上疏指出：“本朝自成化五年，武职已逾八万。合文职，盖十万余。”至武宗正德年间（1506—1521年），文官24 683员，武官100 000员。

那么由此又引出了另一个问题：官僚系统为什么会不断扩张？

第一个原因，官僚体系的存在虽然是为皇权服务的，但是一旦出现，它本身就成为一个独立的利益集团，具有自我保护、自我繁殖的特点。按照“公共选择学派”理论来看，官僚机构本身是一个垄断组织，它垄断了公共物品的供给，缺少竞争机制；同时，公共物品的估价存在着困难，政府管理活动的输入、输出都是不可观察的。基于这些特点，官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租，倾向于机构不断扩张，表现在官员数量上只能增不能减，既得利益只能增加不能减少，行政效率不断降低。

事实上，中国历史上搞了多次减员增效改革，然而总的趋势却是愈裁愈多，大多数减员改革都失败了。比如宋代“景祐三年正月，诏御史中丞杜衍沙汰三司吏，吏疑衍建言。己亥，三司吏五百余人诣宰相第喧哗，又诣衍第诟詈，乱投瓦砾”。也就是说，当时皇帝命御史中丞杜衍负责裁减三司吏员。这些吏员怀疑这事是杜衍向皇帝建议的，十分愤怒，500多个吏员集体跑到宰相府去闹事，然后又跑到杜衍家门口破口大骂，乱扔瓦块石头，进行抗议。这一事件发生后，朝廷虽“诏捕后行二人，杖脊配沙门岛”，但“沙汰”之举也被迫“因罢”。再比如清代“戊戌变法”期间，光绪皇帝大规模裁撤冗员，成为保守派官员强烈反击的起点，不几日，变法即遭失败。

第二个原因，官僚系统的不断扩张，也是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具，官权是皇权的延伸，君主专制不断完善，注定官僚系统也不断延伸膨胀。

秦汉以后，中央集权不断发展强化。每一次集权强化，就意味着国家权力不断延伸，造成官僚队伍的不断发展壮大。

君主专制制度强化表现出两个方向：

一是皇权不断向下延伸，比如朱元璋强化“里甲制度”。古代社会发展的一个特点是民间组织、民间自治不断被打压，所有事务都要由官僚体系来把持，所以国家权力不断向基层扩张。

二是随着君主专制的发展，官员权力被不断分割，以期官员相互制衡，弱化他们对皇权的挑战。由此造成一官多职，官僚队伍进一步扩张。比如宋代为了防止地方割据，不断增设机构、分化事权，“昔以一官治之者，今析之为四五，昔以一吏主之者，今增而为六七”。汉代初期的地方行政制度只有郡、县两级，唐代地方行政也只有州府和县两级，而到了宋太宗至道三年（997年），在州府上面又加了一级政权叫“路”，设置了四个行政长官，即“帅”（安抚使）、“漕”（转运使）、“宪”（按察使）、“仓”（常平使），分别掌管军事、财政、司法、救济等要务，且四个长官互不隶属。州县过去只承奉一个顶头上司，而现在得应付四个顶头上司和其相对应的衙门。

历代裁减官吏数量的努力之所以失败，也与官权是皇权的代表这一因素有关。皇帝裁撤官吏数量，就意味着要简政放权，放松对社会的控制，这是皇帝不愿意看到的。因为官僚权力受到约束之后，皇权也会相应萎缩。皇帝为了自己能更有力地控制社会，不得不依赖官僚集团，也就无法从根本上过度触动他们的利益。

臃肿庞大的官僚机构，最终导致“官多民少，十羊九牧”，百姓遭受搜刮的可能性大大增加。同时，它还带来了巨大的财政压力，使“陋规”这一腐败产物长期无法铲除。革除“陋规”涉及根本性、大规模的财政改革，要把各种办公经费全部列入政府预算，政府也相应地提高税率。但是清代皇帝，以康熙为代表，都迷恋“轻赋薄税”的美名，把“盛世滋丁，永不加赋”作为自己的政绩，不肯下功夫对财政税收体系进行理性分析和合理设计。只有雍正皇帝能做一定程度的突破，进行了“养廉银”改革。其实清代的绝大多数“陋规”，都可以用正式的税收来取代，让这些收费晒在阳光下，一方面可以解决政府实际支出困难，另一方面也可以减少对百姓的压榨。但统治者拒绝做出必要的调整，其结果只能是富了官吏，穷了百姓，祸害了地方，也败坏了王朝的统治秩序。